環(huán)保面前，沒有旁觀者

 

排污許可制度改革的重大使命，就是要整合銜接相關環(huán)境管理制度，成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度。

 

關于排污許可的改革方案指出，作為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，排污許可制度將銜接環(huán)評制度，融合總量控制制度，為環(huán)境保護稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易等工作提供統(tǒng)一的污染排放數(shù)據(jù)，建立起精簡高效、銜接順暢的固定源環(huán)境管理制度體系。

 

事實上，與排污許可相關的幾項制度，也大多處在改革階段，除了自身的改革任務，也都面臨制度之間的銜接問題。排污許可作為核心制度，在這場1+n 的改革里，須首先落實了理順了，才能搭起精簡高效的環(huán)境管理制度體系的框架。

 

如何理順排污許可與各項制度的關系?改革與改革的碰撞又會產(chǎn)生怎樣的效應?

 

有些思路已經(jīng)清晰，有些還需探索;有些因為事權在一個部門，銜接起來有天然的優(yōu)勢，有些還須與其他不同部門及地方政府協(xié)調(diào)，改革之路任重道遠。

 

我們梳理了排污許可制度與其他幾項環(huán)境管理制度的關系，未必準確全面，與讀者共同探討。

 

1. 與總量控制制度的關系

已有的總量控制指標，要作為確定許可排放量的一個依據(jù)。排污許可證載明的許可排放量，即為企業(yè)污染物排放的總量指標

 

2. 與環(huán)評制度的關系

 

環(huán)境影響評價，是申請排污許可證的前提, 環(huán)評文件的主要要求，要納入排污許可證

 

排污許可證執(zhí)行情況，是建設項目驗收和環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)

 

3. 與環(huán)境保護稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易的關系

 

重點在數(shù)據(jù)共享

 

排污許可管理形成的企業(yè)實際排放量，就是共享的污染排放數(shù)據(jù)

 

4. 與環(huán)境風險管理的關系

 

 

環(huán)境風險防范關口前移，環(huán)境風險排查評估是防止超許可排污的重要手段

 

 

特殊時期的污染物排放管控要求，納入排污許可證

 

1. 與總量控制制度的關系

 

 

已有的總量控制指標，要作為確定許可排放量的一個依據(jù)

 

排污許可證載明的許可排放量，即為企業(yè)污染物排放的總量指標

 

與總量控制制度的銜接，須協(xié)調(diào)政府目標責任、環(huán)保部門行政管理責任、企事業(yè)單位利益等的關系，達到環(huán)境、經(jīng)濟、技術的統(tǒng)一可行，建立固定污染源與環(huán)境目標的響應關系。某種程度上，排污許可對環(huán)境質(zhì)量改善的影響，主要看這組關系處理得如何。

 

總量控制制度實施多年來，對減少污染排放，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構起到了積極作用，在落實政府環(huán)保主體責任方面成效顯著。然而，以行政區(qū)域為單元分解排放總量指標、核算考核總量減排，涉及排污單位的范圍比較小，排污總量基數(shù)不清，也缺乏相應監(jiān)控，對推進排污單位主動減少污染排放的作用有限。

 

目前，總量控制制度與排污許可制度融合的思路已經(jīng)成熟，排污許可將作為落實排污單位總量控制的重要手段，協(xié)同改革總量控制制度。

 

排污許可制度如何落實總量指標?

 

排污許可改革，將有望改變從上往下分解總量指標的行政區(qū)域總量控制制度，建立由下向上的企事業(yè)單位總量控制制度，讓總量控制的責任回歸到企事業(yè)單位，從而落實企業(yè)對其排放行為負責、政府對其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責的管理模式。

 

 

《排污許可管理辦法(試行)》明確，企業(yè)的許可排放量就是其總量控制指標，在法律層面解決了企事業(yè)單位污染物排放總量控制的法律責任問題。排污許可證載明的許可排放量，即為企業(yè)污染物排放的總量指標。

 

 

一個區(qū)域內(nèi)所有排污單位許可排放量之和，就是這一區(qū)域固定源的總量控制指標。

 

 

企業(yè)的許可排放量如何確定?

 

 

環(huán)保部門按照行業(yè)技術規(guī)范規(guī)定的重點污染物允許排放量核算方法，以及環(huán)境質(zhì)量改善的要求，確定排污單位的許可排放量。

 

對于在《排污許可管理辦法(試行)》實施前，已有重點污染物排放總量控制指標分解落實的排污單位，按照行業(yè)重點污染物允許排放量核算方法、環(huán)境質(zhì)量改善要求，以及重點污染物排放總量控制指標，從嚴確定其許可排放量。

 

 

對于2015 年1 月1 日及以后取得環(huán)評審批意見的排污單位，環(huán)評確定的排放量嚴于上述兩種情況的，應當根據(jù)環(huán)評的要求來。

 

 

地方政府制定的環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃、重污染天氣應對措施中，對企事業(yè)單位有更嚴格控制要求的，應當在排污許可證中予以明確，企業(yè)依證排污。

 

 

一句話，許可排放量的確定原則，就是從嚴。

 

總量控制與濃度控制，取舍還是協(xié)同?

 

以前，對排污單位排污管控主要通過排放濃度管控，也就檢查是否達標排放。改革后，對排污單位排污的管控，既要看排放標準，也要看總量控制指標，超標和超總量都會受到處罰。

 

 

排放濃度與排放總量“雙管控”，是現(xiàn)階段推進污染物排放精細化管控的必然選擇。特別是針對重污染天氣、環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)，可以通過提高排放標準、依法確定更加嚴格的許可排放量，讓制度設計與環(huán)境質(zhì)量改善密切掛鉤。

 

通過排污許可來實行總量控制，將逐步擴大承擔總量控制任務的企業(yè)和行業(yè)范圍。總量控制逐步統(tǒng)一到固定污染源，可以推動建立固定污染源與環(huán)境目標的響應關系。

 

下一步，還須建立以排污許可為基礎的總量控制監(jiān)管，改革總量核算考核辦法，總量減排考核服從環(huán)境質(zhì)量考核，實現(xiàn)固定污染源與環(huán)境管理目標有機響應。

 

2. 與環(huán)評制度的關系

 

環(huán)境影響評價，是申請排污許可證的前提, 環(huán)評文件的主要要求，要納入排污許可證

 

 

排污許可證執(zhí)行情況，是建設項目驗收和環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)

 

 

環(huán)境影響評價是建設項目的環(huán)境準入門檻，排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)，兩者都是我國污染源管理的重要制度。環(huán)評管準入，許可管排污，銜接好了，便可以實現(xiàn)從污染預防到排放控制、污染治理的全過程監(jiān)管。

 

這一組制度的銜接有天然優(yōu)勢，事權同屬環(huán)保部門，且都在改革階段。目前，環(huán)保部對兩者的銜接也已有細化的設計。2017年11 月，環(huán)保部印發(fā)《關于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，對各種情況下環(huán)評制度與排污許可制度的銜接作了具體安排。

 

環(huán)評審批與排污許可證申領是什么關系?

 

環(huán)境影響評價，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。申領排污許可證時，須提交建設項目環(huán)境影響評價文件審批文號，或者按照有關國家規(guī)定，經(jīng)地方人民政府依法處理、整頓規(guī)范并符合要求的相關證明材料。

 

分期建設的項目，環(huán)境影響報告書(表)以及審批文件應當列明分期建設內(nèi)容及與污染物排放相關的主要內(nèi)容，建設單位據(jù)此分期申請排污許可證。

 

對那些存在環(huán)評歷史遺留問題的，《排污許可管理辦法(試行)》作了安排，排污單位如果承諾在不超過一年的時間內(nèi)做出改正并提交改正方案，地方環(huán)保部門可以核發(fā)排污許可證。這一規(guī)定不但有利于實現(xiàn)排污許可的全覆蓋，也有利于清理環(huán)評歷史遺留問題。

 

二者對管理對象的分類，是否一致?

 

《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》與《固定污染源排污許可分類管理名錄》銜接，按照建設項目對環(huán)境的影響程度、污染物產(chǎn)生量和排放量，實行統(tǒng)一分類管理。

 

可能造成重大環(huán)境影響、應當編制環(huán)境影響報告書的，原則上實行排污許可重點管理;可能造成輕度環(huán)境影響、應當編制環(huán)境影響報告表的，原則上實行排污許可簡化管理。

 

許可內(nèi)容如何體現(xiàn)環(huán)評要求?

 

環(huán)保部門結合排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范，對建設項目環(huán)境影響報告書(表)進行審查，嚴格核定排放口數(shù)量、位置以及每個排放口的污染物種類、允許排放濃度和允許排放量、排放方式、排放去向、自行監(jiān)測計劃等與污染物排放相關的主要內(nèi)容。

 

2015 年1 月1 日及以后取得建設項目環(huán)境影響評價審批意見的排污單位，環(huán)境影響評價文件及審批意見中與污染物排放相關的主要內(nèi)容，應當納入排污許可證。排污許可證核發(fā)部門按照污染物排放標準、總量控制要求、環(huán)境影響報告書(表)以及審批文件，從嚴確定其許可排放量。

 

 

排污許可證的執(zhí)行情況，對項目驗收和后評價有什么影響

 

排污許可證執(zhí)行情況，是環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。排污許可證執(zhí)行報告、臺賬記錄以及自行監(jiān)測執(zhí)行情況等，將作為開展建設項目環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。

 

無證排污或不證排污的，建設單位不得出具項目驗收合格的意見。

 

改擴建項目的環(huán)境影響評價，排污許可證執(zhí)行情況將作為現(xiàn)有工程回顧評價的主要依據(jù)，在申請環(huán)境影響報告書(表)時，須提交相關排污許可證執(zhí)行報告。

 

為了推動排污許可制度和環(huán)評制度改革，環(huán)保部將完善建設項目環(huán)評審批信息申報系統(tǒng)，并與全國排污許可證管理信息平臺充分銜接。

 

3. 與環(huán)境保護稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易的關系

 

重點在數(shù)據(jù)共享

 

 

排污許可管理形成的企業(yè)實際排放量，就是共享的污染排放數(shù)據(jù)

 

 

缺乏統(tǒng)一、權威的環(huán)境數(shù)據(jù)一直是我國環(huán)境管理的短板。《控制污染物排放許可制實施方案》明確，排污許可制度將為環(huán)境保護稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易等工作提供統(tǒng)一的污染排放數(shù)據(jù)，這個數(shù)據(jù)就是排污許可管理形成的實際排放量。

 

 

實際排放量如何確定?

 

 

確定實際排放量的基本原則是，企業(yè)自行核算為主、環(huán)保部門監(jiān)管執(zhí)法為準、公眾社會監(jiān)督為補充。

 

 

企業(yè)自行核算為主：環(huán)保部門制定發(fā)布實際排放量核算技術規(guī)范，既指導企業(yè)自主核算實際排放量，又規(guī)范環(huán)保部門校核實際排放量，同時也可為社會公眾監(jiān)督提供參考。實際排放量核定方法采用的優(yōu)先順序，依次是在線監(jiān)測法、手工監(jiān)測法、物料衡算及排放因子法。對于應當安裝而未安裝在線監(jiān)測設備的污染源及污染因子，以及數(shù)據(jù)缺失的情形，在實際排放量核算技術規(guī)范中，制定懲罰性的核算方法，鼓勵企業(yè)按規(guī)定安裝和維護在線監(jiān)測設備。企業(yè)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為環(huán)保部門監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。

 

環(huán)境保護部正在按行業(yè)制定排污單位自行監(jiān)測指南，規(guī)范排污單位自行監(jiān)測點位、頻次、因子、方法、信息記錄等要求。企業(yè)根據(jù)許可證要求，按期核算實際排放量，并定期申報、公開。

 

環(huán)保部門監(jiān)管執(zhí)法為準：采用同一計算方法，當監(jiān)督性監(jiān)測核算的實際排放量與符合要求的企業(yè)在線監(jiān)測、手工監(jiān)測等核算的實際排放量不一致時，相應時段實際排放量以監(jiān)督性監(jiān)測為準。

 

 

公眾社會監(jiān)督為補充：環(huán)保部制定的實際排放量核算技術規(guī)范，以及排污單位實際排放量信息向社會公開，公眾可以對認為存在問題的提出質(zhì)疑，進行舉報或向有關部門提供調(diào)查線索。

 

 

排污許可形成的數(shù)據(jù)，能否作為環(huán)境保護稅的依據(jù)?

 

 

 

通過數(shù)據(jù)共享，排污許可管理形成的企業(yè)實際排放量，將作為環(huán)境保護稅征收的主要依據(jù)。環(huán)保部與稅務總局對數(shù)據(jù)共享已經(jīng)達成一致意見。

 

根據(jù)有關文件規(guī)定，環(huán)保部門應當向稅務機關交送環(huán)境保護監(jiān)督管理中獲取的信息，包括排污單位信息、污染物排放口、排放污染物種類、污染物排放數(shù)據(jù)等。稅務機關應當依據(jù)環(huán)保部門交送的排污單位信息進行納稅人識別;納稅人持有排污許可證的，其污染物排放口按照排污許可證載明的污染物排放口確定。

 

 

納稅人申報的污染物排放數(shù)據(jù)與環(huán)保部門交送的數(shù)據(jù)不一致的，按照環(huán)保部門交送的數(shù)據(jù)計稅。

 

排污許可制度關于自行監(jiān)測、自證守法的設計，能起到引導企業(yè)誠信申報、誠信納稅的作用;而環(huán)境保護稅對應稅大氣和水污染物主動減排的稅收減免設計，也會激勵企業(yè)主動防治和減排，客觀上助力于排污許可制度“按證排污”的落實。

 

 

排污許可管理依據(jù)的《固定污染源排污許可分類管理名錄》是一個動態(tài)更新名錄，現(xiàn)在被納入的管理對象只有《大氣污染防治法》《水污染防治法》中規(guī)定的排放大氣和水污染物的企業(yè)。而環(huán)境保護稅的征收對象包括產(chǎn)生大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲的企業(yè)。所以，現(xiàn)階段的數(shù)據(jù)共享主要在排放大氣污染物、水污染物的企業(yè)。隨著法律法規(guī)要求和環(huán)境管理需要的變化，《固定污染源排污許可分類管理名錄》會進行動態(tài)更新，屆時與環(huán)保稅數(shù)據(jù)共享的范圍會進一步擴大。

 

 

排污許可管理數(shù)據(jù)，可以為排污權交易提供多大空間?

 

 

排污權是政府給予企業(yè)對環(huán)境容量資源或者是污染物排放總量指標的使用權，以排污許可證的形式予以確認。我國的排污權有償使用與交易早已開始試點，主要是企業(yè)從政府獲取環(huán)境容量指標。目前，排污權有償使用及交易與總量控制政策的關聯(lián)并不明顯，只是作為一種輔助性的污染物減排手段存在。

 

 

排污許可制度改革后，總量控制落實在排污許可證上，這樣，以排污許可證為憑證的排污權有償使用及交易，便與總量控制制度銜接了起來，成為排污許可制度落實總量減排的市場手段。企事業(yè)單位在履行法定義務的基礎上，通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術改造升級等產(chǎn)生的污染物排放削減量，以排污許可證為依據(jù)，可按規(guī)定在市場交易，以激勵排污單位主動減排。

 

 

 

排污許可證是排污權的確認憑證，但不能簡單地以許可排放量和實際排放量的差值作為可交易的量。排污單位通過技術進步、深度治理，實際減少的排放量，才可以按規(guī)定在市場交易出售。此外，實施排污權交易還應充分考慮環(huán)境質(zhì)量改善的需求，要確保排污權交易不會導致環(huán)境質(zhì)量惡化。在環(huán)境容量小的地區(qū)，對排污許可證所規(guī)定的排污單位許可排放量有更嚴格的要求，所以有償使用的標準也就更高，可交易的空間也就更小。

 

 

排污許可證是排污交易的管理載體，企業(yè)進行排污權交易的量、來源和去向均應在許可證中載明，環(huán)保部門將按排污權交易后的排放量進行監(jiān)管執(zhí)法。

 

 

落實排污許可，將為環(huán)境統(tǒng)計提供什么樣的數(shù)據(jù)?

 

 

環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)應該客觀反應環(huán)境狀況及環(huán)境保護工作情況，為環(huán)境決策、規(guī)劃和管理提供科學依據(jù)，是環(huán)境管理的基礎工作。隨著環(huán)境管理精細化程度的提高，環(huán)境統(tǒng)計的作用也越來越明顯。

 

 

雖然同出環(huán)保部門，但有些地區(qū)的環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)與排污收費等其他環(huán)境數(shù)據(jù)存在不一致，甚至差異很大。缺乏統(tǒng)一、權威的環(huán)境數(shù)據(jù)，給環(huán)境管理造成極大困擾。以總量控制為例，如果沒有相對真實的環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)做基礎，造成環(huán)境污染底數(shù)和環(huán)境容量基數(shù)不清，就難以保證目標削減量科學準確。

 

 

 

環(huán)境統(tǒng)計雖然有《環(huán)境統(tǒng)計管理辦法》作為法律支撐，但缺乏處罰依據(jù)，也沒有形成有效監(jiān)督。同樣是以企業(yè)自報為主獲取污染物排放數(shù)據(jù)，排污許可通過自行監(jiān)測等制度設計和數(shù)據(jù)不實等的法律責任，為數(shù)據(jù)的相對真實提供了保障。

 

 

排污許可制度的落實， 加上相關法律制度保障， 會使固定污染源污染物排放數(shù)據(jù)真實、及時，這將成為環(huán)境統(tǒng)計等環(huán)境制度的統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)。同時，環(huán)境統(tǒng)計也是許可證執(zhí)行的結果，每年地方的環(huán)境統(tǒng)計結果可以作為核查許可證制度執(zhí)行狀況的依據(jù)。

 

 

全國排污許可證管理信息平臺已建成并在逐步完善，通過實行全國統(tǒng)一的排污許可證編碼，統(tǒng)一收集、存儲、管理排污許可證信息，實現(xiàn)各級聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)集成、信息共享，形成的固定源污染物排放數(shù)據(jù)，將作為環(huán)境保護稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易等各項環(huán)境管理制度的統(tǒng)一數(shù)據(jù)來源，為固定污染源協(xié)同管理和精細化管理奠定基礎。

 

 

4. 與環(huán)境風險管理的關系

 

 

環(huán)境風險防范關口前移，環(huán)境風險排查評估是防止超許可排污的重要手段

 

 

特殊時期的污染物排放管控要求，納入排污許可證

 

 

環(huán)境風險管理，如何與排污許可制度的落實同步。

 

 

 

排污許可制度的落實，會讓工業(yè)污染環(huán)境風險的防范關口前移，有效提高風險防范效果。

 

從排污單位的角度，在排污許可申報階段，也就是實際生產(chǎn)發(fā)生前，需要摸清自家的底數(shù)，開展環(huán)境風險排查與評估，以防范承諾失信風險發(fā)生;同時還要完善污染防治和風險防控措施，防止申領不過或者領證后的其他違法行為發(fā)生。在排污許可證實施階段，企業(yè)應當每年開展一次環(huán)境風險排查評估，以防止超許可排污行為發(fā)生。

 

從環(huán)保部門的角度，一是督促企業(yè)按要求自行開展環(huán)境風險排查評估，確保關口前移，把風險消滅在事前;二是嚴格依法核發(fā)和監(jiān)管排污許可證，對違規(guī)發(fā)證承擔法律責任，對不按證排污行為依法嚴懲，讓排污可能引發(fā)的環(huán)境風險盡可能的在有效監(jiān)管之下。

 

環(huán)境風險排查評估雖然不是排污許可證申領的規(guī)定動作，但卻是排污單位摸清家底、誠信申報、保證承諾、防范違證的重要手段，在評估的基礎上完善防控措施，能有效防范環(huán)境風險和超許可排放情況發(fā)生。

 

特殊時期應急措施，如何與排污許可銜接?

 

目前，重污染天氣，依然是我國防治形勢嚴峻的環(huán)境風險，亟須建立精細化管控機制。

 

《大氣污染防治法》明確提出，國家層面要建立重污染天氣監(jiān)測預警體系，地方政府應當依據(jù)重污染天氣的預警等級，根據(jù)應急需要，采取包括責令有關企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)的應急措施。

在排污許可的制度設計中，要求將地方依法依規(guī)制定的重污染天氣應急預案、環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃等文件中，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)污染物排放的具體要求納入企業(yè)的排污許可證中，以法律文書的形式，明確特殊時期和環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)的企業(yè)應當承擔的減排義務。排污許可證成為落實重污染天氣應急措施的重要法律手段。

 

這里說的特殊時期的情況主要有：設區(qū)的市級以上人民政府和可能發(fā)生重污染天氣的縣級人民政府，依法制定的重污染天氣應急預案;國家或所在地區(qū)人民政府依規(guī)制定的冬防措施、重大活動保障措施;地方限期達標規(guī)劃或有關水污染防治應急預案對枯水期等特殊時期污染物排放的控制要求等。

 

在許可證有效期內(nèi)，國家或企業(yè)所在地方政府發(fā)布新的特殊時段要求的，企業(yè)應當申請排污許可證變更，按照新的要求進行排放。

 

 

如何通過排污許可，實現(xiàn)環(huán)境風險精細化管控?

 

精細化管控已經(jīng)成為當前環(huán)境風險管理的迫切要求，排污許可制度改革提供了很好的契機。

 

 

如何利用排污許可實現(xiàn)環(huán)境風險精細化管控?在各地制定的各級別預警減排力度下，再分解細化至具體行業(yè)、具體大氣污染源，首先把工藝水平落后、污染治理水平低、環(huán)境違法行為多發(fā)、未按期完成治污任務、超排放標準或超總量控制排放的大氣污染源納入應急減排范圍。將以上設計納入到固定污染源的排污許可證中，落實“一廠一策”，并嚴格依證監(jiān)管，對不依證排污嚴格依法處罰，精細、科學、依法地應對大氣環(huán)境風險。